Vortrag zum Nepal-Tag 2001 der Deutsch-Nepalischen Gesellschaft e.V. in Bonn

Vor genau 11 Jahren glaubte man in Nepal, endlich das ideale Staats- und Regierungssystem gefunden zu haben, unter dem sich das Land rasch zum Nutzen aller fortentwickeln könne. Der anfänglichen Euphorie und übertriebenen Erwartungen ist längst die große Ernüchterung gefolgt. Selbst denjenigen, die sich nur wenig für das politische Geschehen in Nepal interessieren, dürfte kaum entgangen sein, daß das Land zunehmend in Chaos und Anarchie zu versinken droht. Worin liegen die Ursachen, und welche Perspektiven bleiben?

Im Gefolge der Demokratiebewegung vom Frühjahr 1990 wandelte sich Nepal von einer absolutistischen Monarchie zu einem konstitutionellen Königreich mit einem Vielparteiensystem, einem Zweikammerparlament und einem unabhängigen Justizwesen. Fast vorbildlich an internationalem Standard orientiert wurden die Grundrechte in der Verfassung verankert. In einem besonderen Abschnitt der Verfassung wurden die politische Richtlinien festgelegt, welche die Parteien und Organe des Staates zu einer auf Gleichheit, Partizipation und sozialer und wirtschaftlicher Entwicklung ausgerichteten Politik anhalten sollten. Leider sind letztere Richtlinien mehr oder weniger leere Worte, da ihre Einhaltung nicht einklagbar ist. Die Folge: Die staatlichen Organe, insbesondere die Politiker und die politischen Parteien, haben sich nicht an diese Richtlinien gehalten und den Staat mit ziemlicher Zielstrebigkeit an den Rand des Abgrunds geführt.

Die Monarchie ist quasi die einzige konstitutionelle Institution, die ihre Aufgabe im Rahmen der heutigen Verfassung korrekt und verantwortungsbewußt erfüllt hat. Seit der Verkündung der Verfassung am 9. November 1990 wurde seitens des Palastes kein Versuch mehr unternommen, die begrenzten Vollmachten König Birendras zu überschreiten. Der König geriet jedoch wiederholt in die Diskussion, wenn Premierminister ihn auf der Grundlage der Verfassung zu einer Auflösung des Parlaments und zur Ansetzung von Neuwahlen aufforderten. Nach britischen Rechtsgebrauch, an den sich die nepalische Verfassung in diesem Zusammenhang anlehnt, pflegen Monarchen einer solchen Aufforderung immer stattzugeben. In Nepal wurde dem jedoch durch politisch beeinflußte Entscheidungen des Obersten Gerichtshofes widersprochen. König Birendra entzog sich seither geschickt dieser Situation, indem er sich in kritischen Fragen bereits im Vorfeld wiederholt Rat suchend an den Obersten Gerichtshof wandte; auch dies ist von der Verfassung vorgesehen. Ein aktuelles Beispiel: die jetzt vom Obersten Gerichtshof als verfassungswidrig erklärte Gesetzesvorlage zur Änderung des Staatsbürgerschaftsgesetzes.

Parteien / Regierung: Wenden wir uns den weniger erfreulichen Bereichen nepalischer Demokratie zu. Die Verfassung von 1990 hat die Souveränität in die Hände des Volkes gelegt. Mittels allgemeiner und freier Wahlen kann das Volk Einfluß nehmen auf Politik, Wirtschaft, Gesellschaft und Entwicklung des Landes, vorausgesetzt, seine vorgesehenen Repräsentanten, sprich die Parteien und Politiker, halten sich an die von der Verfassung vorgesehenen demokratischen Spielregeln. Aber genau das tun sie leider nicht. Eine Wahlbeteiligung von immer deutlich über 60% bei den bisherigen drei Parlamentswahlen belegt, daß die Bevölkerung dennoch bereit ist, den demokratischen Weg zu bestreiten.

Wo also liegen die Schwachpunkte des Systems? Da ist zunächst das Problem, daß der Systemwechsel von 1990 nicht zu einem wirklichen Wandel im Bereich der Staatselite geführt hat; diese rekrutiert sich nämlich unverändert aus einem kleinen Kreis hoher Hindukasten; die große Masse der Bevölkerung hat zumindest auf der zentralen Ebene wenig Einflußmöglichkeiten. Ursächlich sind sowohl Bestimmungen der Verfassung als auch das Verhalten der traditionellen Parteieliten sowie die Satzungen ihrer Parteien.

Das größte Problem der Verfassung ist die Vermischung der Politik mit einer bestimmten Religion und Kultur. Mit der Verankerung des Hindu-Staates haben die Väter der Verfassung ihr eigenes Denk- und Wertsystem für Staat und Gesellschaft verbindlich gemacht. Um nur einige der hieraus resultierenden politischen Konsequenzen zu nennen:

• Verbot der politischen Interessenvertretung anderer Gesellschaftsgruppen (Art. 112)
• Gravierende Benachteiligung von Frauen bereits durch die Verfassung und die untergeordneten Gesetze, von ihrer quasi Nicht-Beteiligung ganz zu schweigen
• Geringe Beteiligung Angehöriger ethnischer Gruppen sowie fast völlige Mißachtung der sogenannten Dalits
• Benachteiligung aller Staatsbürger, deren Muttersprache nicht die Sprache der Staatselite (Nepali) ist (50% der Gesamtbevölkerung)

Vor diesem Hintergrund wirken sich die mangelnden demokratischen Strukturen der Parteien besonders negativ aus. Sehr deutlich wird dies beispielsweise beim Nepali Congress, dessen Führer sich so gerne mit nepalischer Demokratie identifizieren. Die innerparteiliche Macht liegt in den Händen einiger älterer Herren, die lieber ihre Partei spalten und den ganzen Staat zugrunde richten, als daß sie auch nur auf einen Deut ihres Machtanspruches verzichten. Der mindestens alle fünf Jahre stattfindende Parteikonvent wählt zwar den Parteivorsitzenden, doch die große Masse der weiteren zentralen Funktionsträger wird dann in völlig undemokratischer Weise von diesem Vorsitzenden nominiert.

Ein weiteres Problem ist, daß wie in fast allen Parteien die lokale Basis kein oder nur ein äußerst geringes Mitspracherecht bei der Nominierung der Kandidaten für die Parlamentswahlen hat. Als Folge verändert sich wenig an der Zusammensetzung der zentralen Parteielite, die seit der Gründung der Partei von bestimmten Brahmanenfamilien dominiert wird. Die Macht der Parteiführer ist abhängig von einer bestimmten Klientel von Abgeordneten, Parteimitgliedern und Familienangehörigen, die allesamt persönliche Vorteile und Vergünstigungen aufgrund der Unterstützung ihres Spitzenkandidaten erhoffen. All dies ist ein fruchtbarer Nährboden für ein dichtes Geflecht von Korruption und Vetternwirtschaft. Jeder der Abgeordneten muß möglichst irgendwann einmal an der Regierung beteiligt werden, damit er sich der Staatspfründe bedienen und seine jeweilige Klientel befriedigen kann. Keine der im Parlament beteiligten Parteien kann sich diesem verheerenden Strudel entziehen; es gibt allenfalls unterschiedliche Gewichtungen. Das besondere Problem des Nepali Congress ist halt, daß die Partei seit 1991 nur an zwei Regierungen nicht beteiligt und somit stets besonderer Kritik ausgesetzt war.

Die meisten politischen Akteure Nepals standen noch bis 1990 allesamt außerhalb des damals rechtmäßigen politischen Systems. Die beiden führenden Parteien, Nepali Congress und CPN-UML, sind erbitterte Gegner. Beide Parteien wollen ganz einfach nicht einsehen, daß ein gewisses Maß an Übereinkunft notwendig ist, wenn das neue politische System funktionieren soll. Ferner gehen tiefe Risse durch die Parteien. Die CPN-UML hat sich 1998 gespalten und damit einen sicheren Sieg bei den Parlamentswahlen von 1999 verspielt. Auch der Nepali Congress ist in Wirklichkeit nur noch ein loses Bündnis diverser Gruppierungen, die sich gegenseitig ein Bein stellen, wenn immer dies möglich ist. Seit 1991 hat es nicht weniger als 10 Regierungen gegeben, d.h. jedes Kabinett hat im Durchschnitt gerade einmal gut 13 Monate überlebt.

Parlament: In einem demokratischen Staatswesen sollte die Auseinandersetzung der politischen Parteien im Parlament stattfinden. Dies ist in Nepal seit 1991 nur bedingt geschehen. Gerade die Oppositionsparteien sind auch immer wieder auf die Straße gegangen, um ihre Forderungen durchzusetzen. In beiden Fällen sind demokratische Grundregeln oft gebrochen oder mißbraucht worden. So hat es beispielsweise wiederholt handfeste Auseinandersetzungen im Parlament gegeben. Auf der anderen Seite sind die demokratischen Mittel des Streiks und der Demonstration derart oft in Anspruch genommen worden, daß sie längst ihren eigentlichen Sinn verloren haben und die ohnehin desolate wirtschaftliche Lage des Landes immer weiter verschlimmern helfen.

Den Gipfel parlamentarischen Mißbrauchs lieferte die jüngst zu Ende gegangene Sitzungsperiode. Premierminister Koirala hielt es für notwendig, zwei Tage vor Beginn der Sitzungsperiode zwei Gesetze per Verordnung zu erlassen. Dabei ging es zum einen um den seit Monaten diskutierten Einsatz einer bewaffneten Polizeitruppe in den vom maoistischen Konflikt besonders bedrohten Gebieten, zum anderen um die Wiedereinführung regionaler Kommissare. Angesichts der Tatsache, daß Koirala selbst und andere Mitglieder seiner Regierung sich diversen gravierenden Korruptionsvorwürfen ausgesetzt sahen, forderten die Oppositionsparteien fast geschlossen und zeitweise unterstützt von Koirala-Gegnern innerhalb des Nepali Congress den Rücktritt des Premierministers. Insbesondere die CPN-UML als Hauptoppositionspartei boykottierte sämtliche Sitzungen des Parlaments. Folge: Es konnte nicht ein einziges Gesetz verabschiedet werden.

Das zweifelsohne gravierendste politische Problem Nepals ist der seit Februar 1996 andauernde sogenannte "Volkskrieg" der CPN (Maoist) gegen den nepalischen Staat. Im Laufe der Jahre ist es den Maoisten gelungen, zunehmend Unterstützung durch jene zu finden, die mit der Korruption und der geringen Entwicklung unter dem demokratischen System unzufrieden sind. Letztliches Ziel der Maoisten ist der Sturz der Regierung und die Schaffung einer Volksrepublik vor dem Hintergrund einer sozialistischen Gesellschaft. Mehr als 1600 Menschen haben in den vergangenen fünf Jahren im Zusammenhang mit diesem Konflikt ihr Leben gelassen, wobei sich gerade in jüngster Zeit gravierende Zusammenstöße häufen.

Von den ursprünglich fünf Distrikten (Rukum, Rolpa, Jajarkot, Gorkha und Sindhuli) hat sich der Konflikt inzwischen fast auf das ganze Land ausgedehnt. Etwa zwei Drittel der Gesamtbevölkerung Nepals sind vom Konflikt direkt betroffen. In sieben Distrikten haben die Maoisten sogar eine provisorische Regierung installiert, erheben Steuern, sprechen Recht, sorgen für Ruhe und Ordnung und koordinieren die Landwirtschaft.

Vorrangiges Ziel der maoistischen Attacken ist die Polizei und ihr Informationsnetzwerk. Weitere Ziele sind die im Land tätigen amerikanischen Organisationen wie CARE.

Die Regierung weigert sich bis heute, den maoistischen Krieg als ein politisches Anliegen zu behandeln. Vielmehr spricht sie lediglich von einem Problem von Recht und Ordnung, das allein mit Polizeigewalt gelöst werden müsse und könne. Die Folge: Etwa zwei Drittel der Opfer wurden durch Polizeischüsse getötet, wie AI und andere Menschenrechtsorganisationen bestätigen.

Die von beiden Seiten erklärte Dialogbereitschaft ist mehr oder weniger ein bloßes Lippenbekenntnis. Einen ersten direkten Dialog gab es im November 2000, gefolgt von der Freilassung einiger inhaftierter maoistischer Führer. Gleichzeitig aber hat die Regierung mehr als US $ 7 Mio. in die Schaffung und Ausrüstung einer 15.000 Mann starken bewaffneten Polizeitruppe investiert. Die rechtliche Absicherung dieser Maßnahme erfolgte durch Erlaß einer entsprechenden Verordnung nur zwei Tage vor Beginn der jüngsten Sitzungsperiode des Repräsentantenhauses.

Die Stärke der maoistischen Guerillatruppe wird auf rund 2.500 Personen geschätzt, die von einer 10.000 Personen umfassenden Miliz unterstützt werden. Dem gegenüber verfügt die Regierung über 110.000 Mann Polizei und bewaffnete Truppen, d.h. das zahlenmäßige Verhältnis beträgt etwa 1:9.

Nepals Bevölkerung zeichnet sich bekanntlich durch ein Mosaik diverser Völker, Sprachen und Religionen aus. Viele Menschen leben in entlegenen Dörfer, die noch immer nur nach tagelangen Fußmärschen erreichbar sind. Nicht wenige dieser Dörfer werden von den Wirtschaftsplanern völlig außer Acht gelassen. Sie haben keine Schulen, keine Straßen, keine Elektrizität, keine medizinischen Einrichtungen. Gleichzeitig wächst auf der nationalen Ebene die Zahl junger Menschen mit einem gewissen Maß an Bildung aber keiner Aussicht auf einen Job ständig an. Im ländlichen Bereich fallen alljährlich fast 100.000 Schüler durch das SLC-Examen. Das wirtschaftliche Wachstum von etwa 4% reicht nicht aus, um die rund 500.000 jungen Leute, die jährlich auf den Arbeitsmarkt drängen, zu absorbieren. Es gibt kaum einheimisches Investitionskapital, und ausländische Investitionen bleiben aus.

Dieser große Bereich jener, die von Armut, Korruption und sozialer Benachteiligung frustriert sind, ist ein fruchtbarer Nährboden für eine Unterstützung der Maoisten. So wenden sich beispielsweise viele arbeitslose Jugendliche der Altersgruppe 15-18 den Maoisten zu. Ferner sollen mehr als ein Drittel der maoistischen Truppen Frauen sein. Bereits jetzt sind über 100 Frauen in Kämpfen mit der Polizei ums Leben gekommen. Eine weitere Rekrutierungsbasis sind die ethnischen Gruppen, deren Organisationen im Janajati Mahasangh zusammengeschlossen sind sowie die völlig perspektivlosen sogenannten unberührbaren Hindukasten.

Das Verhältnis Nepals zu seinen beiden großen Nachbarländern, Indien und China, ist stets eine sehr sensible Angelegenheit gewesen. Indien sieht Nepal als integralen Bestandteil seiner eigenen Sicherheitsambitionen, was wiederholt zu Spannungen geführt hat. Vor diesem Hintergrund ist den maoistischen Beziehungen zu gleichgesinnten Organisationen in Indien besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Die CPN (Maoist) steht in Verbindung zur indischen People’s War Group (PWG) und zum Maoist Coordination Center (MCC), deren Aktionsschwerpunkte in Andhra Pradesh, Madhya Pradesh und Bihar liegen. Zusammen mit aufständischen Gruppen in Nordostindien gilt ihnen die besondere Aufmerksamkeit der indischen Regierung, welche die pakistanischen und chinesischen Geheimdienste mit den Aktivitäten dieser Gruppen in Verbindung bringt. Die Regierungen von Uttar Pradesh, Bihar und Westbengalen haben in letzter Zeit bereits ihre Polizeiposten entlang der nepalischen Grenze verstärkt.

Auch China beobachtet aufmerksam die Entwicklungen in Nepal. Besonders empfindlich ist man bei einer möglichen Unterstützung der Free Tibet-Bewegung. China stört sich auch daran, daß Nepal weiterhin als Durchgangsland für tibetische Flüchtlinge nach Indien dient. Derzeit gibt es keine Anhaltspunkte für eine Unterstützung der nepalischen Maoisten durch China. Eine eventuelle Zunahme tibetischer Aktivitäten in Nepal könnte jedoch jederzeit als Anlaß genommen werden.

Welche Perspektiven bleiben, angesichts der festgefahrenen Situation? Die Lösung kann nicht in staatlicher Gegengewalt gesucht werden, wie dies noch immer von einflußreichen politischen Kreisen in Kathmandu gesehen wird. Die dauerhafte Lösung, die umgehend angestrebt werden muß, kann nur mit einer uneingeschränkten Dialogbereitschaft beider Seiten eingeleitet werden. Dies ist auch das Ergebnis einer kürzlich von der Harvard-Universität organisierten Online-Konferenz gewesen, an der sich an die 80 Experten aus Nepal sowie asiatischen und westlichen Ländern beteiligt haben. Die nachfolgende Begründung wurde im Verlauf dieser Konferenz von einer der wenigen Personen vorgetragen, die tatsächlich geeignet sind, einen derartigen Dialog zu vermitteln, nämlich Padma Ratna Tuladhar. Dieser genießt trotz seiner bekannt linken politischen Haltung einerseits die Anerkennung aller etablierten Parteien und wird andererseits auch von den Maoisten als Gesprächspartner respektiert. Nicht von ungefähr kam das bisher einzige Gespräch auf höchster Ebene Ende 2000 nur durch seine Vermittlung zustande. Soll diesem Dialog ein dauerhafter Erfolg beschieden sein, so müssen weitreichende gesetzliche (einschließlich der Verfassung), politische, gesellschaftliche, wirtschaftliche und partizipatorische Veränderungen folgen.

• Dem Töten und der Gewalt muß sofort ein Ende gesetzt werden.
• Die meisten Punkte der 40 maoistischen Forderungen von 1996 können nicht nur diskutiert werden, sie sollten das vorrangige Anliegen aller rechtschaffenen Politiker sein (siehe Artikel 25-26 der Verfassung).
• Beide Konfliktparteien (Maoisten und Staat) signalisieren Gesprächsbereitschaft.

• Vorläufige Waffenruhe
• Einhaltung des Artikels 3 der Genfer Konvention: keine Tötung unbewaffneter oder unbeteiligter Personen; keine Angriffe auf zivile Einrichtungen; Abschaffung von Folter, Mißbrauch und Tötung von Gefangenen; keine Entführungen und Verschwindenlassen von Personen
• Vereinbarungen zu wichtigen Anliegen des Landes wie Korruptionskontrolle und Verträge mit Indien
• Konkrete Pläne und Projekte zur Beseitigung der bestehenden Ungerechtigkeiten gegenüber Frauen, Dalits, ethnischen Gruppen und religiösen Minderheiten sowie der wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, ethnischen, religiösen und souveränitären Grundprobleme (wesentlicher Inhalt der 40 maoistischen Forderungen)
• Kritisch: Ersetzung der Monarchie durch eine Republik und der parlamentarischen Demokratie durch eine Volksdemokratie

Gellner, David (ed.) (forthcoming). Resistance and the state in Nepal. New Delhi: Oxford UP.

Harvard School of Public Health, Program on Humanitarian Policy and Conflict Research. Conflict prevention initiative: Setting Priorities for Preventive Action in Nepal. Final Report of the Web Conference, 25 January to 1 February 2001

Kattel, Mukunda. Sociology of the People’s War in Nepal: The genesis, development and aftermath. Unpublished MA thesis, Tribhuvan University, December 2000.

Kumar, Dhruba (ed.) 2000. Domestic conflict and crisis of governability in Nepal. Kathmandu: CNAS.

Nickson, R. Andrew. 1992. Democratisation and the growth of Communism in Nepal: a Peruvian scenario in the making? The Journal of Commonwealth & Comparative Politics, 30:358-386.